深度解读《征管改革意见》| “以票管税”向“以数治税”转变

3月24日,中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》,高灯云媒介宣导部第一时间采访了原中国税务学会学委会副秘书长,现中国税务学会理事焦瑞进先生,对《征管改革意见》作出专业解读。

作者|焦瑞进:原中国税务学会学委会副秘书长,现中国税务学会理事

3月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅“两办”联合发文《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称《征管改革意见》),并发出通知,要求各地区、各部门结合实际认真贯彻落实。

《征管改革意见》全文30条内容,其精神要义可以从指导思想中高度总结归纳为 “一个中心、一个突破、一个驱动和四个体系建设”。

一个中心:是以服务纳税人缴费人为中心;

一个突破:是以发票电子化改革为突破口;

一个驱动:是以税收大数据为驱动力;

四个体系建设:是指执法体系、服务体系、监管体系和共治体系的建设。

其中的亮点,就是以发票电子化改革为突破口,其突破的方式就是“以数治税”,以税收大数据为驱动力。“以票管税”向“以数治税”转变,开启了智慧税务新征程。

一、发票的沿袭与变革

发票,原本是企业发货票的简称,其最初应用的作用既是信用凭证,同时也是企业内部记账凭证和管理凭证。早期发票的形式是一票多联,应用在交易、记账、收发货和运输仓储管理的各个环节。

在计划经济时代,随着政府监管的需要企业发票就演变为财务专用发票,强化成为政府权威记账凭证;进入商品经济时代,国家开启“利改税”改革,推进财、税、发票分离,开辟了“以票管税”的功能,进而增值税专用发票进一步强调以票管税的作用。随着社会发展进入大数据时代,对发票管理提出了网络化、电子化要求,以降低征纳成本,提升管理效率。

总结发票变改历程的利弊,企业自制发票转变为税收专用发票,发票原有的市场信用本质消失了,伴随的其他相关管理应用的社会价值也随之消失了,虽然增加了发票政府管理的权威性,但同时增加了征纳成本。另一方面,由于增值税发票具有进项税额抵扣和进入成本费用的“价值”,方便了以票偷税产业链的滋生和漫延。但也不可否认,在未进入大数据时代的各个经济发展阶段,发票都曾以交易凭证和管理凭证的形式为维护市场秩序和组织税收收入做出了积极的贡献。

二、发票的法理关系

以票偷税产业链的滋生和漫延,其缘由是基于发票法理关系的不完善。以票管税是有法可依的,只是法理之间的逻辑关系模糊不清,误导执法关系,造成了以票偷税的系列悲剧。

(一)税收实体法的法义

我国的企业所得税法,增值税和消费税条例,对税收义务的认定都是从涉税要素角度定义产生的。即从事生产、流通和服务取得收入、形成所得即负有相关纳税义务,纳税人就是从事生产经营活动的商家。条法中并未规定纳税人必须具备“有无发票”这一条件,也就是说不论商家有没有发票,从事生产经营取得收入和所得都要履行纳税义务。

法义要点:要素具备即产生纳税义务。

(二)税收程序法的法义

《中华人民共和国税收征收管理法》规定,税务机关是发票的主管机关,负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位或个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中,应当按照规定开具、使用、取得发票。发票的管理办法由国务院规定。《中华人民共和国发票管理办法》规定,销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人,对外发生经营业务收取款项,收款方应当向付款方开具发票;所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项,应当向收款方取得发票;不符合规定的发票,不得作为财务报销凭证。

法义要点:合规发票“应当”、可以作为记账凭证并据此处理涉税业务。

(三)法理逻辑关系歧义

实体法是具备要素的行为发生即产生纳税义务,程序法增加了附加条件是合规发票“应当”、可以作为记账凭证并据此处理涉税业务。两者在法义上的分立,使税收义务的产生在理论上“应当”有票,在实践中却因客观原因存在大量的无票、无账、无税或用票骗税的现象。由此,引发一系列“法”与“理”衔接配套问题的思考。

(四)法理关系模糊不利于优化营商环境

实体法描述义务人是要素具备、行为发生的商家,为什么一经程序法发票管理办法的搅和,义务人就转嫁给下一环节并最终消费者负担?义务转嫁影响发票不正常需求关系。生产流通环节抢票抵扣,最终消费环节拒票逃税。税收执法独立于一般司法,在经济纠纷中,判定交易与收支事实客观存在与否的司法凭证有很多种,认定的关键原则是证明事实的存在。但税收执法只认发票管理办法,没有发票的成本费用支出不允许扣除。一般司法可以认定的相关凭证税收执法不认,法理上难以让纳税人接受。

发票在收入和扣除中实行双重标准,对查账征收的纳税人,没有合规发票的支出不得在成本费用中扣除,但未开票的收入必须入账缴税,明显与实体法以事实为依据相背离。其结果,商家会大量的从防伪系统找所谓有“正规”发票进行虚抵,成为偷逃税作案的主要手法。理不顺的法,执行中产生的结果,就引发一系列的以票骗抵、骗退等偷逃税行为,扰乱公平市场秩序,破坏了营商环境!

三、发票电子化是深化改革的突破口

《征管改革意见》指导思想提出“以发票电子化为突破口”,主要基于以下四方面的要点:

  • 一是以票管税仍是当前税收征管的主要手段和方式;
  • 二是以票管税问题成堆,每年发票涉税案件层出不穷,违法数额越来越大,地域之广、案件之多防不胜防;
  • 三是税务发票涉及到每一户纳税人,征纳双方成本管理巨大,并形成发票管理利益链,改革牵一发而动全身,既触动既定的利益关系,又影响当前的税收征收管理;
  • 四是以票管税已形成制约税收征管现代化改革的主要瓶颈,必须以此为突破口方能推进数字治税的转型。

“以发票电子化为突破口”,何以突破,《征管改革意见》也指明了突破方式,即“以票管税”转向“以数治税”转变,只有创新大数据治税方略,建立起以数治税的技术路线,保证国家税收基本职能安全实现,才可能使“以票管税”的利益链自行破解,才可能摒弃“以票管税”的传统方式,才可能跟上时代的步伐以大数据为驱动力推进数字中国的建设。

以票管税,作为当前税收征管的主要手段措施,进入大数据时代推进发票电子化是大势所趋。但发票的电子化不能做无用功,更不能成为骗税的得力工具和手段。早期纸制发票,买卖假发票也就在车站等公共场所一张、两张地交易,涉案金额也不会太大。怎么随着“营改增”后增值税发票管理系统升级全国联网,就促成了涉税发票作案跨几十个省、几十万户企业、上百万份发票、上千亿的金额呢?如果税收征管跳不出“以票管税”这一传统模式束缚,税收征管现代化改革进程路漫漫其修远兮。

四、“以数治税”开启智慧治税之路

以发票电子化为突破口,意义耐人寻味,其意义不在于强调发票的重要性,而在于表达发票的存在形式已经没有意义了,而是应彻底废除发票以摆脱以票管税的困境。

发票,外在表现是一种标准格式化的凭证,但其本质就是交易支付信息。在大数据时代,交易信息随着支付、交货的完成自动生成数字信息,其信息包含买卖及其收付款金融机构和货物劳务具体品目信息,根据实体法要义这种完整的数字信息完全可以据此征税,为什么还要多此一举要发票呢?

所以“以票管税”向“以数治税”转变,已经不是智能技术手段的简单应用,而是管理思想的创新和征管方式的变革,由此将开启了智慧税务之路。

税收治理,是智能治理还是智慧治理,一字之差,千差万别。

智能治理,仍停留在大数据技术的应用层面,应用数据分析,捕捉涉税风险,并应用智能手段高效便捷完成涉税事项的处理。

智慧治理,则体现在思想创新和管理方式的变革。例如,分布式算法的创新和云计算的产生,彻底改变了计算机网络服务器布局,改变了网络之间的共享互融关系,大大减少了社会网络运营的成本,级数拓展了大数据的共享应用。

税收征管改革也面临着走智能治理还是智慧治理的选择,以发票电子化为突破口,“以票管税”向“以数治税”转变,就是管理思想和管理方式的变革,就是大智慧的体现。

五、智慧税务前景灿烂

目前,税收征管虽然开启了大数据应用分析防范税收风险的新征程,但依然沿用的是风险防范的策略,殊不知,税收风险防不胜防范。我们不禁要问,为何防不胜防,其问题根源其实不在征管手段,而是税收制度设计的本身缺陷造成的。

因此,围绕税收风险防不胜防的问题,改革的策略不可能以防范风险解决问题,而必须以大智慧思考为什么不在税制设计上化解、消除风险。大数据治税,不是简单的通过大数据应用防范风险,而有要应用大数据思维建立先进的、符合数字经济时代特征的税制消除风险、便于大数据控管,以保证国家税收不再流失,以大数据思维增进纳税遵从。

在法人和自然人两大领域纳税人分类中,过去由于征管手段落后,通常遵循“跑了和尚跑不了庙”的传统认识,征管模式偏重对法人也即企业的管理,“以票管税”即典型的针对企业管理的手段措施。但随着社会经济的发展,强化认识税负终将转嫁由自然人承担,国际税制改革的大趋势是减轻企业税负,强化对自然人直接税的税收管理,以此简化税制、简化征管,改善营商环境,解放生产力,激活市场主体活力,促进企业的生产和发展。

如果不能破除“以票管税”这种传统做法,我国税收征管改革就很难实现这种国际税改趋势的转变。

对自然人征税,源于两个方面:一是消费,征消费税;二是消费必须伴随一定的收入,对此征收入所得税。以票管税,消费者不要票,发票管理形同虚设,怎么征?

对自然人收入征税,收入五花八门,基于现有的金融信用管理体制不配套,信息不共享,难以掌握自然人全部收入,怎么征?随着大数据时代到来,信息化手段看似更强更方便了,但经济业态共享模式更复杂了,结合这两个方面的变化如何优化税制、简化征管就成为新时代解决上层建筑与经济基础发展不平衡矛盾的重大前沿课题。

税收治理现代化,标志性的内涵就是进入数字经济时代是否建立起符合数字经济时代特征的全新税制。为此,必须深刻地了解和认识资金信息流才是数字经济时代的基础税源,必须以社会协同治理和大数据思维牢牢地管控住资金信息流,遵循宽税基、低税率、简税制的现代税制原则建立新经济税制,方能化解现行税制的种种风险,才能深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治,大幅提高税法遵从度和社会满意度,明显降低征纳成本,充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用,为推动高质量发展提供有力支撑。

税收征管现代化改革,路漫漫其修远兮。以大数据思维化解当前征纳信息不对称之根本矛盾,建立适合数字经济时代特征的全新税制,将是税收征管现代化改革航程通往阳光彼岸的指路明灯!